DA GRATIFICAÇÃO AO ARQUIVAMENTO: AUTOS DE RESISTÊNCIA, GUERRA ÀS DROGAS E CONTROLE DA LETALIDADE POLICIAL NO RIO DE JANEIRO: Uma análise da “gratificação faroeste” à luz da ADPF 635

RESUMO O presente artigo analisa a relação entre a política criminal de drogas, as mortes decorrentes de intervenção policial historicamente registradas como “autos de resistência”, os mecanismos institucionais de legitimação da letalidade estatal e as políticas de premiação de agentes de segurança pública no Estado do Rio de Janeiro. Parte-se da denominada “gratificação faroeste”, instituída na década de 1990, para examinar sua relação com determinado modelo de segurança pública fundado na lógica do confronto e, posteriormente, a retomada, em 2025, de premiação pecuniária destinada a policiais civis, inclusive em hipóteses relacionadas à denominada “neutralização de criminosos”. A pesquisa adota como principais referenciais teóricos as obras Indignos de vida: a forma jurídica da política de extermínio de inimigos na cidade do Rio de Janeiro, de Orlando Zaccone, e O direito penal da guerra às drogas, de Luís Carlos Valois, em diálogo com a criminologia crítica e a teoria do poder punitivo. Analisa-se, ainda, o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 635 pelo Supremo Tribunal Federal, concluído em 2025, que reconheceu o caráter estrutural da controvérsia relacionada à letalidade policial fluminense e estabeleceu parâmetros relativos ao uso proporcional da força, à produção de dados, à preservação de vestígios, ao controle externo da atividade policial e à adoção de mecanismos de transparência e responsabilização. Sustenta-se que a letalidade policial não pode ser compreendida exclusivamente a partir da responsabilidade individual do agente que emprega a força, devendo ser examinada como fenômeno inserido em uma cadeia institucional que compreende os incentivos anteriores ou concomitantes à intervenção e os mecanismos jurídicos posteriores de investigação, controle e legitimação da morte. Palavras-chave: autos de resistência; guerra às drogas; letalidade policial; gratificação faroeste; ADPF 635; política criminal. ABSTRACT This article analyzes the relationship between drug criminal policy, deaths resulting from police intervention historically recorded as “resistance reports”, institutional mechanisms for legitimizing state lethality and reward policies for law enforcement officers in the State of Rio de Janeiro. The study begins with the so-called “Wild West bonus”, introduced in the 1990s, and examines its relationship with a public security model based on confrontation. It then addresses the reintroduction, in 2025, of a financial reward for Civil Police officers, including situations involving the so-called “neutralization of criminals”. The main theoretical references are Orlando Zaccone's Indignos de vida and Luís Carlos Valois's O direito penal da guerra às drogas, in dialogue with critical criminology and theories of punitive power. The article also examines the Brazilian Supreme Court's 2025 judgment in ADPF 635, which recognized the structural nature of the controversy surrounding police lethality in Rio de Janeiro and established parameters concerning proportional use of force, data production, preservation of evidence, external oversight of police activity, transparency and accountability. The article argues that police lethality cannot be understood exclusively through the individual responsibility of the officer who uses force, but must be examined as part of an institutional chain encompassing both incentives preceding or accompanying police intervention and subsequent legal mechanisms of investigation, control and legitimation of death. Keywords: police lethality; war on drugs; resistance reports; police incentives; ADPF 635; criminal policy. ________________________________________ 1 INTRODUÇÃO A letalidade decorrente da atuação policial constitui uma das questões mais complexas da segurança pública brasileira e assume especial relevância no Estado do Rio de Janeiro. O problema não se limita à identificação da responsabilidade criminal de determinado agente público em ocorrência individual, mas envolve a própria conformação da política criminal, os critérios pelos quais o Estado avalia o desempenho de suas forças de segurança, os mecanismos de incentivo funcional e, posteriormente, a forma pela qual as mortes produzidas durante intervenções policiais ingressam no sistema de justiça criminal. Durante décadas, parcela dessas mortes foi administrativamente registrada mediante expressões como “auto de resistência” ou “resistência seguida de morte”. A nomenclatura não correspondia a tipo penal autônomo. Tratava-se, em essência, de ocorrências em que um agente estatal produzia resultado morte e sustentava ter atuado diante de resistência ou agressão, normalmente invocando circunstâncias capazes de caracterizar legítima defesa ou outra causa de exclusão da ilicitude. A própria terminologia, contudo, mostrava-se problemática. Ao denominar o episódio como “resistência seguida de morte”, incorporava-se à classificação administrativa inicial determinada interpretação sobre a dinâmica do acontecimento antes mesmo da conclusão da investigação. A palavra “resistência” antecipava uma característica da conduta da pessoa morta, enquanto a atuação do agente responsável pelo disparo permanecia, em certa medida, juridicamente justificada pela própria linguagem utilizada para registrar a ocorrência. Esse fenômeno constitui um dos objetos centrais da pesquisa desenvolvida por Orlando Zaccone em Indignos de vida: a forma jurídica da política de extermínio de inimigos na cidade do Rio de Janeiro. A obra, publicada em 2015, dedica parte expressiva de sua análise à “judicialização da morte nos autos de resistência”, deslocando o foco da violência policial exclusivamente considerada para os mecanismos jurídicos mediante os quais a morte é posteriormente reconstruída e qualificada pelo sistema de justiça criminal (ZACCONE, 2015). A própria organização da obra evidencia a centralidade dessa relação entre violência estatal e forma jurídica. A análise da letalidade policial no Rio de Janeiro, entretanto, não pode ser dissociada de outro fenômeno: a denominada guerra às drogas. Luís Carlos Valois, em O direito penal da guerra às drogas, demonstra que a política proibicionista ultrapassa a simples criminalização do comércio e do consumo de determinadas substâncias. A linguagem e a racionalidade da guerra ampliam a discricionariedade policial, naturalizam a violência como instrumento cotidiano da política criminal e incidem especialmente sobre parcelas socialmente vulneráveis da população. Sua pesquisa destaca, inclusive, a ampliação da discricionariedade do poder policial sobre a população pobre no contexto da guerra às drogas (VALOIS, 2019). A conexão entre os dois autores permite formular uma sequência analítica relevante. Valois contribui para compreender o contexto político-criminal anterior à intervenção policial: a construção da guerra, do território hostil e do inimigo. Zaccone, por sua vez, permite examinar o momento posterior à utilização da força: a investigação, a produção de narrativas jurídicas e os mecanismos pelos quais determinada morte pode ser legitimada pelo sistema penal. Entre esses dois momentos encontra-se a atuação das próprias instituições de segurança pública e os incentivos estabelecidos pelo Estado. No Rio de Janeiro, essa discussão apresenta antecedente histórico particularmente emblemático. Em 1995, o Estado instituiu mecanismo de premiação pecuniária por mérito especial destinado a policiais civis, policiais militares e bombeiros militares, posteriormente conhecido como “gratificação faroeste”. Atos posteriores de concessão da gratificação demonstram que o sistema efetivamente beneficiou centenas de agentes e contemplava comportamentos descritos como demonstrações de coragem, destemor, profissionalismo e atos de bravura, ao lado de outras formas de atuação funcional. Décadas depois, a questão reapareceu. Em 2025, durante a tramitação da reestruturação da Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro, a Assembleia Legislativa aprovou dispositivo estabelecendo premiação pecuniária por mérito especial, entre 10% e 150% dos vencimentos, aplicável, entre outras hipóteses, à apreensão de armas de grande calibre ou de uso restrito e à denominada “neutralização de criminosos”. O dispositivo foi inicialmente vetado pelo Poder Executivo, mas o veto foi posteriormente derrubado pela ALERJ, que promulgou os trechos correspondentes em dezembro de 2025. No mesmo ano, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento de mérito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 635, conhecida como “ADPF das Favelas”. O acórdão, julgado pelo Plenário em 3 de abril de 2025, reconheceu a existência de questão estrutural envolvendo a política de segurança pública e a letalidade policial no Rio de Janeiro. Produz-se, assim, uma tensão institucional especialmente relevante para o Direito Penal e o Processo Penal. De um lado, o STF estabelece parâmetros de redução, transparência, monitoramento e controle da letalidade. De outro, o legislador estadual retoma mecanismo de premiação que utiliza, entre seus critérios, uma expressão juridicamente aberta — “neutralização de criminosos” — relacionada justamente ao resultado de intervenções policiais. Diante desse quadro, o problema central da pesquisa pode ser formulado nos seguintes termos: em que medida os mecanismos estatais de incentivo funcional relacionados ao confronto policial, desde a denominada “gratificação faroeste” dos anos 1990 até sua reintrodução legislativa em 2025, relacionam-se à lógica da guerra às drogas e aos mecanismos jurídico-processuais de legitimação das mortes decorrentes de intervenção policial no Estado do Rio de Janeiro? A hipótese desenvolvida é a de que a letalidade policial deve ser compreendida a partir de pelo menos dois momentos institucionais distintos, embora interligados. O primeiro antecede ou acompanha o uso da força e envolve política criminal, construção do inimigo, critérios de desempenho e incentivos institucionais. O segundo é posterior à morte e compreende investigação, produção probatória, manifestação do Ministério Público e controle jurisdicional. Não se pretende sustentar que a existência de determinada gratificação estabeleça, por si só, relação causal direta com o aumento de mortes praticadas por agentes policiais. Essa conclusão dependeria de investigação empírica específica. O que se propõe é examinar criticamente o desenho institucional dos incentivos e sua compatibilidade com um modelo constitucional de segurança pública orientado pela proporcionalidade no uso da força e pela proteção da vida. A metodologia empregada é qualitativa, bibliográfica e documental. São examinadas obras de Direito Penal e criminologia crítica, legislação estadual, normas relativas às mortes decorrentes de intervenção policial e, especialmente, o inteiro teor do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 635. ________________________________________ 2 AUTOS DE RESISTÊNCIA E A CONSTRUÇÃO JURÍDICA DA MORTE 2.1 O “auto de resistência” não como tipo penal, mas como forma de registro A expressão “auto de resistência” não designa figura típica prevista no Código Penal brasileiro. A morte produzida voluntariamente por agente estatal constitui fato que, em princípio, deve ser investigado a partir das regras gerais do Direito Penal. A circunstância de o autor do disparo exercer função policial não produz, automaticamente, autorização jurídica para matar. O art. 23 do Código Penal estabelece as hipóteses gerais de exclusão da ilicitude, entre as quais a legítima defesa, posteriormente conceituada pelo art. 25 como a reação de quem, utilizando moderadamente os meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito próprio ou de terceiro. Isso significa que a licitude da utilização da força letal depende das circunstâncias concretamente verificadas na ocorrência. Não basta afirmar que a pessoa morta era suspeita da prática de crime, possuía antecedentes ou se encontrava em área submetida à atuação de organização criminosa. Nenhum desses elementos substitui a demonstração de uma agressão injusta, atual ou iminente, capaz de justificar juridicamente o emprego da força. Historicamente, entretanto, a classificação das ocorrências como “autos de resistência” produziu um problema relevante. A própria denominação descrevia antecipadamente a pessoa morta como autora de resistência e, por consequência lógica, o agente responsável pela morte como alguém que teria reagido a essa resistência. Essa forma de construção linguística não é irrelevante para o processo penal. O procedimento investigatório não constitui simples repositório neutro de fatos. A escolha das categorias empregadas para registrar o acontecimento interfere na formulação inicial das hipóteses investigativas, na seleção dos elementos considerados relevantes e na própria narrativa mediante a qual os acontecimentos são posteriormente apresentados ao Ministério Público e ao Poder Judiciário. 2.2 Da resistência seguida de morte à morte decorrente de intervenção policial As críticas ao modelo provocaram alteração progressiva da terminologia administrativa. A substituição das expressões “auto de resistência” e “resistência seguida de morte” por categorias como “morte decorrente de intervenção policial” possui significado importante: retira da própria denominação inicial da ocorrência a afirmação de que a pessoa morta necessariamente resistiu. A mudança, entretanto, não pode ser interpretada como solução suficiente. Alterar a terminologia não transforma automaticamente a forma de produção da prova, nem elimina práticas institucionais historicamente consolidadas. A questão fundamental permanece sendo a qualidade da investigação. É necessário reconstruir objetivamente a dinâmica da ocorrência: posição dos envolvidos, trajetória dos disparos, apreensão e funcionamento das armas, preservação dos vestígios, perícias, testemunhos independentes, registros audiovisuais e demais elementos capazes de confirmar ou infirmar a versão inicialmente apresentada. É precisamente nesse ponto que a discussão dos antigos autos de resistência se encontra com o julgamento contemporâneo da ADPF 635. ________________________________________ 3 GUERRA ÀS DROGAS, TERRITÓRIO E CONSTRUÇÃO DO INIMIGO 3.1 A contribuição de Luís Carlos Valois A política brasileira de drogas exerce função central na compreensão da segurança pública fluminense. Em O direito penal da guerra às drogas, Luís Carlos Valois desenvolve crítica à construção histórica do proibicionismo e ao emprego da própria categoria de “guerra” como eixo legitimador da política criminal. O problema não reside apenas na força retórica da expressão. A guerra possui uma estrutura conceitual específica. Ela pressupõe inimigos, territórios, operações, confrontos, vitórias, baixas e neutralizações. Ao transportar essa estrutura para a segurança pública ordinária, altera-se a forma pela qual o cidadão submetido ao poder estatal é percebido. No Estado Democrático de Direito, a pessoa suspeita da prática de tráfico de drogas é investigada, acusada e, se demonstrada sua responsabilidade, submetida à sanção prevista em lei mediante processo cercado de garantias. Na linguagem da guerra, entretanto, o mesmo indivíduo pode ser simbolicamente convertido em inimigo a ser derrotado. Valois observa que a guerra às drogas naturalizou prisão, violência e morte como consequências ordinárias do combate a determinadas substâncias e ampliou a margem de discricionariedade policial, especialmente sobre populações pobres (VALOIS, 2019). A síntese dessa mobilização institucional aparece em formulação direta do autor: “A guerra às drogas convoca todos os mecanismos de Estado” (VALOIS, 2019, p. 234). A afirmação evidencia que a racionalidade bélica não permanece restrita à atuação policial, mas alcança as demais agências responsáveis pela produção e aplicação do Direito Penal. Essa perspectiva é especialmente relevante no Rio de Janeiro, onde operações policiais relacionadas ao tráfico de drogas frequentemente se desenvolvem em áreas densamente habitadas e marcadas pelo controle territorial de organizações criminosas fortemente armadas. 3.2 O Direito Penal e a lógica do inimigo A contribuição de Eugenio Raúl Zaffaroni permite aprofundar essa discussão. A figura do inimigo no Direito Penal surge quando determinados indivíduos deixam de ser tratados integralmente como pessoas portadoras de direitos e passam a ser concebidos prioritariamente como fontes de perigo. Esse processo não exige a eliminação formal das garantias jurídicas. Pode ocorrer por meio de práticas seletivas, discursos políticos e construções institucionais que reduzem, na realidade, a proteção atribuída a determinados grupos. A criminologia crítica latino-americana demonstra que o poder punitivo opera de forma estruturalmente seletiva. A criminalização secundária não alcança todos aqueles que praticam condutas criminalizadas com a mesma intensidade. Determinadas classes sociais, territórios e perfis são submetidos mais intensamente ao controle policial e penal. No contexto da guerra às drogas, essa seletividade adquire dimensão territorial. A repressão não incide apenas sobre determinada mercadoria proibida. Incide sobre espaços urbanos específicos e sobre aqueles que habitam esses espaços. 3.3 A expressão “neutralização” como categoria de guerra Essa reflexão torna particularmente relevante a redação empregada na legislação fluminense de 2025. O termo “neutralização” pertence muito mais ao vocabulário militar e operacional do que à linguagem técnico-jurídica do Direito Penal. A linguagem do combate também alcança a estrutura judiciária. Valois observa que se criam varas especializadas em tráfico de drogas que “dão ao magistrado [...] a função de combatente” (VALOIS, 2019, p. 239). A crítica é relevante porque a função jurisdicional exige distanciamento em relação à lógica operacional da guerra e compromisso com as garantias que limitam o poder punitivo. A legislação penal trabalha com prisão, morte, lesão, legítima defesa, estado de necessidade, estrito cumprimento do dever legal e outras categorias juridicamente determinadas. “Neutralizar” é termo semanticamente aberto. Pode significar prender uma pessoa, impedir uma ação criminosa, desarmá-la, feri-la ou matá-la. Quando essa expressão é associada a uma vantagem remuneratória, a indeterminação assume dimensão jurídico-institucional relevante. O problema se agrava com o complemento “criminosos”. O sistema constitucional brasileiro não permite que a atribuição policial inicial da condição de criminoso produza redução da proteção jurídica à vida. Mesmo o indivíduo surpreendido em flagrante delito continua sendo titular de direitos fundamentais. A gravidade da conduta atribuída não autoriza automaticamente utilização de força letal. A força somente é legítima quando necessária e proporcional às circunstâncias concretamente enfrentadas. ________________________________________ 4 ORLANDO ZACCONE E A JUDICIALIZAÇÃO DAS MORTES 4.1 Indignos de vida Se Valois auxilia a compreender o contexto que antecede a intervenção policial, Orlando Zaccone desloca a observação para aquilo que acontece depois da morte. Em Indignos de vida, o autor investiga a forma jurídica assumida pela política de extermínio de inimigos na cidade do Rio de Janeiro, dedicando parte central da obra à judicialização das mortes registradas como autos de resistência (ZACCONE, 2015). Em passagem especialmente expressiva, Zaccone afirma: “O auto de resistência é o irmão siamês da ocultação de cadáver, do desaparecimento com os corpos das vítimas” (ZACCONE, 2015, p. 260). A formulação associa a categoria administrativa à produção de invisibilidade jurídica e material sobre a morte causada pela intervenção estatal. A importância de sua abordagem está em retirar a discussão do campo exclusivo da responsabilidade individual do policial. Produzida uma morte, o sistema institucional continua funcionando. A ocorrência é registrada. A investigação é instaurada. Provas são produzidas — ou deixam de ser produzidas. Testemunhas são ouvidas. Laudos são elaborados. O Ministério Público forma convicção. O Poder Judiciário exerce as funções previstas no ordenamento processual. A morte, portanto, ingressa em uma cadeia de produção jurídica de sentido. Ao relacionar política criminal, controle social e violência letal, o autor sustenta que “é no modelo de uma política de ‘guerra’ às drogas e ‘combate’ à criminalidade que o Estado legitima o extermínio do inimigo/criminoso” (ZACCONE, 2015, p. 264). A passagem explicita a conexão entre a construção anterior do inimigo e os mecanismos institucionais que posteriormente atribuem significado jurídico à morte. 4.2 Da investigação do autor à investigação da vítima Um dos riscos destacados pela crítica aos autos de resistência reside na inversão do foco da investigação. Em uma investigação de homicídio, a questão fundamental deveria ser reconstruir a conduta daquele que produziu o resultado morte e identificar se estavam ou não presentes circunstâncias juridicamente aptas a justificá-la. Entretanto, elementos referentes à própria pessoa morta podem adquirir peso desproporcional. Antecedentes criminais. Suposta participação no tráfico de drogas. Local de residência. Fotografias. Relacionamentos. Objetos supostamente encontrados junto ao corpo. Informações de inteligência. Nada disso, isoladamente, demonstra a existência de agressão injusta no instante em que o disparo foi efetuado. A condição pessoal da vítima não é requisito da legítima defesa. Uma pessoa com extensa ficha criminal pode ser vítima de homicídio ilícito. Da mesma maneira, uma pessoa sem antecedentes pode praticar agressão atual que justifique reação defensiva. O Direito Penal do fato exige que a análise recaia sobre o acontecimento concreto, não sobre um juízo moral a respeito da pessoa atingida. 4.3 Do disparo ao arquivamento É nesse sentido que a expressão “da gratificação ao arquivamento” sintetiza a hipótese deste trabalho. A atuação policial não é fenômeno isolado. Antes do confronto existem políticas públicas, discursos, treinamento, metas, critérios de desempenho e incentivos. Depois do confronto existem investigação, perícia, controle ministerial e decisão jurídica. A questão não consiste em afirmar que todo arquivamento é ilegítimo. Existem mortes praticadas em legítima defesa, assim como existem agentes policiais que enfrentam situações efetivas de risco extremo e utilizam força letal de maneira juridicamente autorizada. O problema científico é outro: quais mecanismos permitem distinguir a morte legítima daquela que não o é? Quanto mais objetiva, independente e tecnicamente qualificada for a investigação, menor será a possibilidade de que preconceitos acerca da pessoa morta substituam a demonstração dos requisitos jurídicos da excludente. ________________________________________ 5 A “GRATIFICAÇÃO FAROESTE” DOS ANOS 1990 5.1 A premiação por mérito especial Em novembro de 1995, o Estado do Rio de Janeiro instituiu gratificação por mérito especial para integrantes das forças de segurança. A política ficou posteriormente conhecida como “gratificação faroeste”. É importante, contudo, evitar simplificação histórica. A premiação não era formalmente destinada apenas a policiais responsáveis por mortes. Atos concretos de concessão demonstram a existência de recompensas por salvamentos, prisões, apreensões, ações consideradas de bravura, desempenho profissional e outras ocorrências. Decreto estadual posterior, por exemplo, concedeu gratificações a centenas de policiais civis, militares e bombeiros, com justificativas variadas relacionadas a coragem, destemor e desempenho funcional. A crítica à política, portanto, não deve ser construída mediante afirmação de que toda gratificação correspondia diretamente à morte de um suspeito. O problema é mais amplo e diz respeito ao modelo de incentivo institucional produzido quando confrontos e atos de bravura passam a integrar critérios de valorização remuneratória. 5.2 Incentivos e política criminal A análise institucional dos incentivos não pressupõe afirmar que policiais atuam exclusivamente motivados por recompensas econômicas. A atuação profissional é determinada por múltiplos fatores: formação, cultura organizacional, estrutura de comando, risco, experiência, ordens operacionais, condições concretas da ocorrência e valores pessoais. Isso não torna irrelevante o desenho dos incentivos. Toda instituição transmite mensagens acerca das condutas que considera desejáveis. Promoções, gratificações, elogios, metas e condecorações constituem mecanismos pelos quais a organização comunica quais resultados merecem reconhecimento. É nesse sentido que uma política remuneratória pode ser objeto de análise de política criminal. A questão não é simplesmente quanto o policial recebe. A questão é por que determinada atuação produz um prêmio adicional. 5.3 Política criminal com derramamento de sangue A expressão desenvolvida por Nilo Batista — “política criminal com derramamento de sangue” — permite compreender esse fenômeno dentro de uma estrutura mais ampla. A política criminal não é produzida exclusivamente pelo legislador penal. Também emerge das práticas das agências policiais, ministeriais, judiciais e penitenciárias. Uma política de segurança que naturaliza o confronto e mede eficiência pela produção de incapacitações físicas ou mortes produz efeitos qualitativamente distintos de uma política que mede eficiência por investigação, resolução de crimes, redução conjunta da criminalidade e da letalidade, apreensão de armamento e preservação de vidas. A discussão sobre a antiga gratificação deve, portanto, ser inserida nesse contexto. ________________________________________ 6 A RETOMADA DA PREMIAÇÃO EM 2025 6.1 A Lei Estadual nº 11.003/2025 Trinta anos depois da experiência iniciada em 1995, o tema retornou à agenda legislativa do Rio de Janeiro. A Lei Estadual nº 11.003, de 22 de outubro de 2025, promoveu reestruturação do quadro permanente da Secretaria de Estado de Polícia Civil. Durante a tramitação legislativa, a Assembleia Legislativa aprovou dispositivo referente à premiação por mérito especial. A previsão estabeleceu percentual mínimo de 10% e máximo de 150% dos vencimentos e contemplou hipóteses relacionadas à vitimização do policial em serviço, apreensão de armas de grande calibre ou de uso restrito durante operações e “neutralização de criminosos”. Na sanção inicial da Lei nº 11.003/2025, o dispositivo foi vetado pelo Poder Executivo. A própria ALERJ registrou que o governador vetara o artigo referente ao pagamento da premiação. Posteriormente, entretanto, a Assembleia Legislativa derrubou o veto. Em 26 de dezembro de 2025, a ALERJ informou oficialmente a promulgação dos dispositivos e registrou que a premiação poderia variar de 10% a 150% dos vencimentos, alcançando o policial vitimado em serviço, o responsável pela apreensão de armas de grande calibre ou de uso restrito e aquele envolvido em “neutralização de criminosos”. A cronologia é relevante porque evidencia que o benefício não permaneceu apenas como proposta legislativa: apesar do veto inicial, o dispositivo foi restabelecido pelo Parlamento estadual. 6.2 A controvérsia constitucional A proposta gerou questionamentos ainda durante sua tramitação. A Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão recomendou o veto e sustentou que a premiação vinculada à “neutralização de criminosos” poderia estimular a letalidade policial, entrando em tensão com normas constitucionais, compromissos internacionais e diretrizes nacionais de segurança pública. Não cabe a este trabalho declarar abstratamente a inconstitucionalidade da previsão, embora o questionamento seja legítimo e, em uma análise objetiva, fique claro a afronta a direitos fundamentais. Importa, porém, examinar a tensão existente entre o incentivo remuneratório e os parâmetros constitucionais contemporâneos estabelecidos para o uso da força. Essa discussão se torna especialmente significativa quando confrontada com o julgamento da ADPF 635, concluído pelo STF poucos meses antes. ________________________________________ 7 A ADPF 635 E O CONTROLE CONSTITUCIONAL DA LETALIDADE 7.1 Um litígio estrutural A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 635 submeteu ao Supremo Tribunal Federal questões relacionadas à política de segurança pública do Estado do Rio de Janeiro e à elevada letalidade decorrente da atuação das forças de segurança. O julgamento de mérito foi concluído pelo Plenário em 3 de abril de 2025. A própria ementa define a controvérsia em termos de omissão estrutural do poder público na adoção de medidas destinadas à redução da letalidade policial e de quadro grave de violação de direitos humanos e fundamentais. A questão submetida ao Tribunal consistia em verificar a existência de violação de preceitos fundamentais decorrente de omissão estrutural na política de segurança pública fluminense e definir medidas complementares necessárias à superação da elevada letalidade. A abordagem estrutural possui enorme relevância para o presente trabalho. Significa reconhecer que a análise da letalidade não pode se limitar à responsabilidade individual de determinado policial. Planejamento, treinamento, equipamentos, cadeia de comando, coleta de dados, preservação da prova, atuação do Ministério Público e mecanismos de controle também integram o problema. 7.2 Segurança pública e proteção do policial Um dos aspectos mais importantes do julgamento consiste na rejeição de uma oposição simplificadora entre proteção de direitos fundamentais e valorização da atividade policial. O STF afirmou que o controle constitucional não representa enfraquecimento ou desprestígio das forças policiais, ressaltando a necessidade de proteção simultânea da população civil e dos próprios agentes de segurança. O acórdão observa, ainda, que policiais compelidos a formas de atuação violentas independentemente da efetiva necessidade também são submetidos a elevados níveis de estresse e risco de vida. Essa constatação possui especial importância para a análise das gratificações. Questionar institucionalmente determinado incentivo não significa desconsiderar os riscos inerentes ao trabalho policial ou negar o direito à remuneração e à valorização profissional. Significa discutir quais comportamentos devem ser premiados pelo Estado. 7.3 Criminalidade organizada e limites da atuação estatal O Supremo também reconheceu a gravidade da situação de segurança pública fluminense. O acórdão registra violações de direitos humanos praticadas por organizações criminosas que dominam territórios, restringem a liberdade de locomoção da população e dificultam a atuação das forças policiais. Esse ponto é fundamental para evitar leitura unilateral do julgamento. A ADPF 635 não parte da premissa de inexistência de criminalidade armada ou de que operações policiais seriam dispensáveis. A questão constitucional consiste em estabelecer como o Estado pode enfrentar organizações criminosas fortemente armadas sem abandonar os parâmetros jurídicos que legitimam sua própria atuação. Justamente por exercer legitimamente a força, o Estado encontra-se sujeito a limites que não se aplicam às organizações criminosas. 7.4 Os resultados empíricos registrados no acórdão O acórdão traz dados particularmente relevantes. Segundo os elementos considerados pelo STF, foram registradas 1.814 mortes decorrentes de intervenção de agentes do Estado no Rio de Janeiro em 2019. Em 2023, o número caiu para 871, redução de aproximadamente 52%. No mesmo período, o número de policiais civis e militares mortos em serviço caiu de 22 para 11, correspondendo a redução de 50%. Houve também diminuição em indicadores de crimes contra a vida e patrimoniais. Os números referentes a 2024 indicaram continuidade da tendência de queda das mortes decorrentes de intervenção policial, com redução de 20% em relação a 2023, enquanto os homicídios dolosos alcançaram o menor índice da série histórica iniciada em 1991. O voto registra, a partir desses elementos, que mecanismos de transparência e controle da atividade policial podem coexistir com o exercício competente das funções de segurança pública, sem que se produza necessariamente aumento da criminalidade. A relevância dessa constatação para a presente pesquisa é evidente. Ela questiona empiricamente a premissa segundo a qual maior letalidade estatal constituiria necessariamente indicador de maior eficiência policial. 7.5 Uso proporcional da força O STF afirmou que as forças de segurança devem observar os parâmetros da Lei nº 13.060/2014 e que a proporcionalidade no uso da força decorre diretamente da Constituição e dos tratados internacionais de direitos humanos. Ao mesmo tempo, reconheceu que cabe às próprias forças de segurança avaliar e definir o grau de força adequado a cada contexto e operação, submetendo essa escolha a controle posterior. A formulação é importante. Não se estabelece antecipadamente uma única resposta operacional válida para todas as situações. Preserva-se a capacidade decisória do agente diante do risco concreto. Entretanto, a decisão posteriormente deve poder ser reconstruída e submetida a controle. É justamente aí que Processo Penal e produção da prova se tornam fundamentais. 7.6 Preservação dos vestígios Um dos pontos do acórdão que mais diretamente dialoga com a obra de Zaccone é a preservação do local e dos vestígios. O Supremo determinou que agentes de segurança e profissionais de saúde preservem todos os vestígios relacionados a crimes possivelmente cometidos em operações policiais, mencionando expressamente a necessidade de impedir a remoção indevida de cadáveres sob alegação de prestação de socorro e o descarte de objetos relevantes à investigação. A determinação possui inequívoca dimensão processual penal. Sem preservação dos vestígios, a investigação torna-se dependente da prova oral e das versões apresentadas pelos envolvidos. Quando o próprio agente responsável pela utilização da força é também uma das principais fontes de informação sobre a dinâmica do fato, mecanismos objetivos de reconstrução da ocorrência assumem relevância ainda maior. É nesse ponto que a ADPF 635 oferece uma resposta institucional contemporânea a uma das questões colocadas pela literatura sobre autos de resistência. A morte não deve ingressar no sistema de justiça acompanhada de conclusão previamente estabelecida. A investigação deve possuir condições materiais para confirmar ou afastar a hipótese de legítima defesa. 7.7 Produção de dados e transparência O STF determinou ainda o aperfeiçoamento dos mecanismos de mensuração e monitoramento da letalidade policial. Entre as medidas estabelecidas encontram-se a divulgação de informações desagregadas sobre mortes de civis, identificando a corporação envolvida, a unidade ou batalhão, a condição de serviço do agente e a ocorrência ou não do fato no contexto de operação policial. Essa determinação demonstra que a classificação administrativa da morte não constitui questão burocrática secundária. A forma pela qual o Estado registra as ocorrências determina a capacidade de produzir conhecimento sobre elas. A trajetória histórica dos “autos de resistência” evidencia justamente o poder das categorias administrativas para moldar a compreensão institucional da letalidade. 7.8 Câmeras e documentação objetiva da atividade policial Outro instrumento abordado pelo STF foi a utilização de sistemas de gravação de áudio e vídeo e equipamentos de geolocalização. O acórdão reconheceu a implantação dessas tecnologias pelo Estado e determinou a comprovação da instalação de câmeras em viaturas e, nas hipóteses pertinentes, nos uniformes dos agentes. Esses mecanismos não devem ser compreendidos exclusivamente como instrumentos voltados à responsabilização policial. A gravação pode também constituir importante elemento de defesa do agente que atuou legitimamente. Quando a imagem confirma que havia agressão armada e que a reação foi necessária, a prova objetiva reduz a dependência de versões subjetivas e protege o próprio policial contra acusações infundadas. A transparência, portanto, pode proteger simultaneamente o cidadão e o agente estatal. 7.9 O controle externo pelo Ministério Público A Constituição atribui ao Ministério Público o controle externo da atividade policial. No julgamento da ADPF 635, o STF conferiu concretude adicional a essa atribuição, determinando a elaboração de relatório detalhado ao término das operações policiais e qualificando essa exigência como mecanismo de accountability estatal. Esse elemento também estabelece diálogo direto com Zaccone. Se a legitimidade da morte não é construída apenas pelo agente que efetua o disparo, mas por uma cadeia institucional posterior, o exercício efetivo do controle externo torna-se componente indispensável da garantia de uma investigação independente. ________________________________________ 8 DA GRATIFICAÇÃO AO ARQUIVAMENTO: OS DOIS MOMENTOS DA LEGITIMAÇÃO A articulação dos referenciais examinados permite propor uma compreensão da letalidade policial organizada em dois grandes momentos. O primeiro momento antecede ou acompanha a intervenção policial. Nele estão a política criminal de drogas, a construção simbólica do inimigo, as condições de trabalho, o treinamento, as ordens operacionais e os critérios institucionais empregados para avaliar e premiar o desempenho. O segundo momento inicia-se depois do emprego da força. Nele encontram-se o registro da ocorrência, a preservação do local, a perícia, o inquérito, o controle externo do Ministério Público e a atuação jurisdicional. Valois fornece importante instrumento de análise do primeiro momento. A guerra às drogas constrói o ambiente no qual determinadas pessoas e territórios passam a ser percebidos por uma lógica essencialmente bélica. Zaccone fornece instrumentos para compreender o segundo. Produzida a morte, o sistema jurídico passa a decidir qual significado lhe será atribuído. A antiga gratificação e a legislação de 2025 inserem elemento adicional nessa cadeia: o incentivo institucional. O Estado não controla apenas mediante proibições. Também governa por incentivos. Quando determinada atuação produz elogio, promoção ou remuneração adicional, transmite-se uma mensagem institucional sobre o comportamento considerado desejável. A questão fundamental, portanto, é saber se os incentivos oferecidos estão alinhados ao modelo constitucional de segurança pública. A ADPF 635 permite construir parâmetro para essa avaliação. Se o STF estabelece proporcionalidade, transparência, preservação da prova, redução da letalidade e controle externo como elementos estruturantes, surge uma tensão quando a legislação estadual utiliza a “neutralização de criminosos” como hipótese de vantagem pecuniária. Não se trata de concluir que toda neutralização represente morte. A própria indeterminação do termo constitui parte do problema. Uma norma remuneratória deve fornecer critérios suficientemente claros para que seja possível compreender objetivamente qual conduta produz o benefício. Quanto mais aberta a expressão utilizada, maior o risco de diferentes interpretações institucionais. ________________________________________ 9 A TENSÃO ENTRE A ADPF 635 E A GRATIFICAÇÃO DE 2025 O ano de 2025 apresenta uma singularidade histórica. Em abril, o Supremo Tribunal Federal concluiu julgamento estrutural destinado a estabelecer parâmetros de controle e redução da letalidade policial no Rio de Janeiro. Meses depois, o legislador estadual aprovou mecanismo remuneratório que voltou a utilizar a ideia de “neutralização de criminosos” como uma das hipóteses de premiação funcional. Os fenômenos são juridicamente distintos. A ADPF decorre do exercício da jurisdição constitucional. A gratificação decorre da atividade legislativa estadual. Não obstante, ambos incidem sobre a mesma estrutura institucional de segurança pública. Isso permite formular uma questão central: é compatível com uma política constitucionalmente orientada à redução da letalidade estabelecer vantagem econômica relacionada a uma categoria aberta como “neutralização de criminosos”? Não se pretende responder à questão mediante juízo político abstrato. É possível estabelecer parâmetros juridicamente verificáveis. Primeiro, a utilização de força letal é excepcional e depende de necessidade e proporcionalidade. Segundo, a atuação policial está sujeita a controle posterior. Terceiro, mortes decorrentes de intervenção precisam ser objetivamente investigadas. Quarto, a avaliação do desempenho estatal não pode confundir quantidade de mortes com eficiência da política de segurança. O próprio acórdão da ADPF 635 registra redução significativa da letalidade simultaneamente à redução da vitimização policial e de diferentes índices de criminalidade. Isso fornece dado particularmente importante. Se menores índices de letalidade podem coexistir com redução da criminalidade e redução da morte dos próprios policiais, a morte não pode ser tomada automaticamente como indicador de eficiência. Daí a importância dos critérios escolhidos pelo Estado para premiar seus servidores. Nada impede, em princípio, a adoção de políticas de valorização econômica da atividade policial. Ao contrário, a remuneração adequada e o reconhecimento profissional constituem elementos importantes de qualquer política séria de segurança pública. O debate incide sobre o critério da premiação. É institucionalmente distinto premiar: resolução de homicídios; apreensão de armas de alto poder ofensivo; prisão de lideranças criminosas; cumprimento de mandados; localização de pessoas desaparecidas; redução da incidência criminal; operações concluídas sem vítimas; atos concretos de salvamento; ou simplesmente utilizar expressão aberta associada à “neutralização” de pessoas qualificadas previamente como criminosas. O primeiro conjunto trabalha com resultados verificáveis. O último introduz categoria semanticamente associada à guerra e potencialmente relacionada ao emprego da violência. É exatamente nesse ponto que Valois, Zaccone e a ADPF 635 se encontram. ________________________________________ 10 UMA POLÍTICA DE SEGURANÇA ENTRE A GUERRA E O DIREITO A atividade policial é indispensável em sociedades complexas. O Estado não pode renunciar ao emprego legítimo da força. Organizações criminosas armadas produzem mortes, extorsões, domínio territorial, expulsões de moradores, restrições à circulação e uma série de graves violações de direitos. O próprio STF reconheceu expressamente essa realidade no julgamento da ADPF 635. A crítica à guerra às drogas e à letalidade policial não pode significar ocultação dessas formas de violência. A diferença fundamental reside na posição jurídica ocupada pelo Estado. Organizações criminosas não reivindicam legitimidade constitucional. O Estado reivindica. É justamente a submissão ao Direito que distingue a força pública legítima da violência privada. Quanto maior o poder estatal, maiores precisam ser os mecanismos de controle. A possibilidade de portar armas, restringir liberdade, ingressar em determinadas situações coercitivas e empregar força física decorre da lei. Essas prerrogativas somente permanecem legítimas enquanto submetidas aos limites estabelecidos pelo próprio ordenamento. Nesse sentido, proteção do policial e proteção dos direitos humanos não representam objetivos incompatíveis. A própria ADPF 635 afasta essa oposição. Políticas que reduzam confrontos desnecessários também podem reduzir a vitimização dos agentes. Produção objetiva de prova também protege o policial legitimamente acusado. Câmeras também registram agressões sofridas pelas forças de segurança. Controle externo também pode confirmar a regularidade da atuação estatal. A discussão acerca da gratificação deve ser colocada nesse mesmo plano. Valorizar o policial não exige valorizar a letalidade. É possível construir sistemas remuneratórios e profissionais orientados à preservação da vida, à inteligência, à investigação e à eficiência. ________________________________________ 11 CONCLUSÃO A análise desenvolvida permite concluir que as mortes decorrentes de intervenção policial não podem ser compreendidas adequadamente mediante investigação exclusiva da conduta individual do agente responsável pelo disparo. O fenômeno possui dimensão institucional. Antes da utilização da força existem políticas criminais, discursos, treinamento, condições materiais, estruturas de comando e incentivos funcionais. Depois da utilização da força existem registro, investigação, produção de prova, atuação ministerial e controle judicial. É nesse percurso que se situa a expressão que dá título a este trabalho: da gratificação ao arquivamento. A guerra às drogas, conforme demonstra Luís Carlos Valois, constitui elemento fundamental para a compreensão do primeiro momento. A transformação da política criminal em linguagem de guerra favorece a construção de inimigos, territórios hostis e formas extraordinárias de violência. O acusado corre o risco de deixar de ser percebido como sujeito do processo penal e passar a ser concebido como alvo de uma estratégia de combate. Orlando Zaccone permite compreender o segundo momento. A morte produzida pela intervenção policial não termina no instante do disparo. Ela ingressa em um sistema institucional responsável por reconstruir o acontecimento e atribuir-lhe significado jurídico. Os antigos autos de resistência são particularmente ilustrativos desse processo. A própria nomenclatura historicamente utilizada incorporava determinada narrativa sobre a conduta da pessoa morta antes do término da investigação. A experiência da denominada “gratificação faroeste”, instituída nos anos 1990, acrescenta um terceiro elemento: o incentivo. Ao estabelecer critérios especiais de reconhecimento funcional, o Estado participa da construção dos modelos de comportamento considerados desejáveis dentro das organizações policiais. A retomada da discussão em 2025 demonstra que essa questão não possui apenas interesse histórico. A Lei Estadual nº 11.003/2025, após derrubada de veto pelo Poder Legislativo, passou a contemplar premiação pecuniária entre 10% e 150% dos vencimentos, inclusive nas hipóteses oficialmente descritas pela ALERJ como relacionadas à “neutralização de criminosos”. A expressão merece análise jurídica crítica. “Neutralização” não constitui categoria definida pelo Direito Penal. “Criminoso”, por sua vez, não representa categoria de pessoa excluída da proteção constitucional. Nenhum indivíduo perde o direito à vida em razão de suspeita, flagrante delito ou mesmo condenação criminal. A utilização de força letal permanece subordinada à necessidade, proporcionalidade e demais requisitos jurídicos aplicáveis. Nesse contexto, o julgamento da ADPF 635 representa marco constitucional central. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a natureza estrutural do problema da letalidade policial e estabeleceu uma série de mecanismos voltados à produção de dados, transparência, proporcionalidade no emprego da força, preservação dos vestígios, documentação audiovisual e controle externo da atividade policial. Ao mesmo tempo, reconheceu expressamente a violência praticada pelas organizações criminosas e os riscos concretos suportados pelos profissionais da segurança pública. Esse equilíbrio é particularmente importante. O Estado Democrático de Direito não exige uma polícia incapaz de agir. Exige, na verdade, uma polícia capaz de agir legitimamente. O ponto central não é impedir o uso da força quando necessário, mas evitar sua transformação em instrumento ordinário de gestão de determinados territórios ou populações. Os dados considerados pelo próprio Supremo revelam, ainda, que redução da letalidade policial não significa necessariamente aumento da criminalidade ou maior vitimização dos agentes. Entre 2019 e 2023, a forte diminuição das mortes decorrentes de intervenção policial foi acompanhada pela redução da morte de policiais em serviço e por queda em diversos indicadores criminais. Esse elemento empírico enfraquece a ideia de que eficiência policial possa ser medida pela quantidade de mortes produzidas. Uma política pública constitucionalmente adequada deve avaliar a atividade policial prioritariamente por sua capacidade de proteger vidas, prevenir crimes, investigar delitos, prender responsáveis, apreender armas e reduzir simultaneamente criminalidade e violência. A valorização profissional dos agentes de segurança constitui objetivo legítimo e necessário. Contudo, os critérios empregados para distribuir recompensas também são instrumentos de política criminal. A pergunta relevante não é se o policial merece ser valorizado, já que a resposta é evidentemente positiva. A questão é qual atuação o Estado deseja valorizar. Trinta anos depois da experiência conhecida como “gratificação faroeste”, a retomada de premiação associada à denominada “neutralização de criminosos” demonstra a permanência de uma disputa acerca do modelo de segurança pública fluminense. De um lado, permanece a lógica da guerra, do inimigo e do confronto. De outro, consolidam-se parâmetros constitucionais de proporcionalidade, transparência, controle e redução da letalidade. A ADPF 635 insere-se nesse segundo movimento. Valois permite compreender por que a guerra às drogas normaliza a primeira lógica. Zaccone demonstra como a forma jurídica pode participar da legitimação posterior de suas consequências. A articulação dessas perspectivas evidencia que a letalidade policial não é fenômeno localizado apenas no momento do disparo. Existe uma cadeia institucional que começa antes dele e prossegue depois dele. O desafio de uma política de segurança compatível com a Constituição consiste justamente em romper a naturalização dessa cadeia, submetendo da gratificação ao arquivamento cada etapa do exercício da força estatal aos limites do Direito. ________________________________________ REFERÊNCIAS BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 14. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2026. BATISTA, Nilo. Política criminal com derramamento de sangue. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo, ano 5, n. 20, p. 129-146, out./dez. 1997. BATISTA, Vera Malaguti. O medo na cidade do Rio de Janeiro: dois tempos de uma história. Rio de Janeiro: Revan, 2003. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. BRASIL. Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. BRASIL. 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